Die Stellung der Pharmacie zu Art. 31 der Bundesverfassung. Gutachten zu Händen der h. schweizerischen Bundesversammlung erstattet im Auftrag des Apotheker-Vereins des Kantons Zürich von Di*. A. y. Orelli ord. Professor an der staatswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich. Zürich, Druck von Zürcher & Furrer. 1881 . Die Stellung der Pharmacie zu Art. 31 der Bundesverfassung. Gutachten zu Händen der h. schweizerischen Bundesversammlung erstattet im Auftrag des Apotheker-Vereins des Kantons Zürich von Dr. A. y. Orelli ord. Professor an der staatswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich. Zürich, Druck von Zürcher & Furrer. 1881 . Der Apotheker-Verein des Kantons Zürich verlangt von dem Unterzeichneten ein Gutachten darüber, ob durch Art. 31 der schweizerischen Bundesverfassung von 1874 die §§ 22 L. 2 und 23 des Zürcher Gesetzes über das Medizinalwesen vom 2. Oktober 1854 als dahingefallen zu betrachten seien oder nicht. Sachverhalt. Herr A. Sauter von Kreuzlingen, Apotheker in Genf, stellte Anfangs dieses Jahres hei dem Zürcherischen Regierungsrath das Gesuch, ihm die Konzession zur Errichtung einer homöopathischen, eventuell auch allopathischen Apotheke in der Stadt Zürich zu ertheilen. Unterm 16. April wies der Regierungsrath, gestützt auf das Gutachten des Sanitätsrathes, das Gesuch ah und zwar mit Rücksicht auf das im Kanton Zürich aufrecht stehende Konzessionssystem und vom rein pharmazeutischen Standpunkt aus. In seiner Entscheidung bemerkte der Regierungsrath, die Stadtgemeinde Zürich besitze bereits 11 öffentliche Apotheken auf eine Bevölkerung von circa 25,000 Einwohner, es treffe daher circa 2800 Einwohner auf eine Apotheke, ein Verhältniss, welches das als normal angenommene von 1 : 4000 hei weitem nicht erreiche. Die Apotheken seien ausserdem durch sämmtliche Stadttheile so situirt, dass in keinem derselben das Bedürfniss nach einem neuen derartigen Institut nachgewiesen werden könne. Im Fernern wird gesagt: „jedenfalls müsste eine vollständige Apotheke eingerichtet werden, da unsere diessbezüglichen Verordnungen das Institut bloss homöopathischer Apotheken nicht kennen.“ Petent rekurrirte hierauf gegen diesen Entscheid an den h. Bundesrath, welcher unterm 28. Juni folgendermassen entschied: In Erwägung: Der Bundesrath hat wiederholt den Grundsatz aufgestellt, es falle die Ausübung des Apothekerberufes unter die Bestimmungen der Bundesverfassung (Art. 31) über die Gewerbefreiheit und es könne daher von den Kantonen im einzelnen Falle die Frage nicht erhoben werden, oh die Errichtung einer Apotheke ein öffentliches Bedürfniss sei. 4 Der Rekurrent hat daher das Recht, im Kanton Zürich sich niederzulassen und dort eine Apotheke zu errichten. Anderseits besteht aber auch für jeden Kanton die Befugniss, über die Ausübung und die Besteuerung des Apothekergewerhes die im Interesse des Staates nothwendigen Verfügungen zu treffen, insofern dieselben die Gewerbefreiheit nicht beeinträchtigen. Als eine solche Beeinträchtigung kann es nicht angesehen werden, wenn die Regierung von Zürich gegenüber dem Begehren der Rekurrenten, „eine homöopathische, eventuell eine allopathische Apotheke“ errichten zu dürfen, erklärt, dass eine solche Unterscheidung nach dem zürcherischen Gesetze über die Einrichtung von Apotheken nicht bestehe. Diesem Gesetze hat sich auch der Rekurrent zu unterziehen, so lange er nicht behauptet und nachweist, dass es mit der Bundesverfassung im Widerspruch stehe. Ebenso ist der Bezug einer Konzessionsgebühr, wie hei andern Gewerben, so auch heim Apothekenbetriehe, mit der Bundesverfassung nicht unvereinbar, insofern die Höhe der Gebühr in mässigen Grenzen bleibt, was im gegebenen Kalle nicht widersprochen worden ist. I. Es sei der Rekurrent berechtigt, in Zürich eine den dortigen gesetzlichen Bestimmungen entsprechende Apotheke gegen Bezahlung der vorgeschriebenen Konzessionsgebühren zu errichten. II. Mittheilung dieses Beschlusses u. s. w. Der Regierungsrath des Kantons Zürich, von der Ansicht ausgehend, dass das zürcherische Medizinalgesetz weder durch die Bundesverfassung noch durch irgend welche interkantonale Konkordate ausser Kraft gesetzt worden sei, und in voller Würdigung der eminenten Wichtigkeit der hier vorliegenden Frage, rekurrirt nun seinerseits gegen diesen Entscheid an die hohe Bundesversammlung, welche die Streitfrage in letzter Instanz zu entscheiden haben wird. In faktischer Beziehung ist hier noch beizufügen, dass der Bundesrath bereits im Jahre 1875 einen ähnlichen Rekursfall über Verweigerung der Errichtung einer neuen Apotheke in Basel (Bundesblatt 1876, II. 588) in ganz gleicher Weise entschieden hat. Rechtliche Erörterung. Wir werden die Prüfung der vorliegenden Streitfrage von vier Gesichtspunkten aus unternehmen: I. Welches ist der Standpunkt der zürcherischen Verfassung und Gesetzgebung mit Bezug auf die rechtliche Stellung der Apotheker? II. Wie verhält sich die Bundesverfassung vom Jahre 1874 zu unserer Frage? Ist der Art. 31, mit andern Worten der Grundsatz der Handelsund Gewerbefreiheit, auf die Ausübung des Apothekerberufes anwendbar? III. Wie verhält sich die bisherige Praxis der Bundesbehörden zu unserer Streitfrage? IV. Wie verhält es sich mit der Limitation der Apothekenzahl nach der Gesetzgebung anderer Staaten ? I. Standpunkt der zürcherischen Verfassung. Das Gesetz, betreffend das Medizinalwesen vom 2. Oktober 1854 (N. 0. S. X., S. 5 ff.) handelt von den Medizinalpersonen und der Ausübung ihres Berufes, und begreift unter Medizinalpersonen sub Nr. 2 auch die Apotheker. Diesen allein steht die Zubereitung von Arzneien, welche von patentirten Aerzten oder Thierärzten verschrieben werden, so wie der Verkauf von nicht einheimischen oder zusammengesetzten Arzneistoffen an Medizinalpersonen zu. Der Apotheker ist hinsichtlich der Arzneien an die Vorschriften einer vom ßegierungsrathe zu bestimmmenden Pharmacopoe, sowie an eine bestimmte Taxordnung gebunden. Jede öffentliche Apotheke muss unter der Leitung von patentirten Apothekern stehen und unterliegt einer strengen Kontrolle. Für Errichtung und Bewerbung einer öffentlichen Apotheke ist eine vom ßegierungsrathe zu ertheilende Konzession nöthig. Der § 22 enthält im Fernern die Bestimmung „über Gesuche für Er- 6 richtung einer Apotheke entscheidet derselbe nach eingeholtem Bericht des Bezirksrathes auf den Antrag des Medizinalrathes“. § 23. „Bei der Prüfung solcher Gesuche ist vorzüglich auf das Ver- hältniss der Zahl der allfällig in der betreffenden Landesgegend bereits bestehenden öffentlichen Apotheken zur Bevölkerung, sowie überhaupt auf das diesfällige Bedürfniss des Publikums und der Aerzte jener Landesgegend Rücksicht zu nehmen.“ Das Gesetz enthält dann noch nähere Bestimmungen über die Ertheilung der Konzession, die zu entrichtenden Gebühren, den Uebergang und die Erlöschung derselben, welche uns hier nicht näher berühren. Das Zürcher Gesetz steht also nicht bloss auf dem Standpunkt der Konzession (d. h. die Ausübung des Apothekerberufes ist an bestimmte Voraussetzungen wissenschaftlicher Qualifikatation der Bewerber geknüpft), sondern auch auf demjenigen der Limitation der Apothekemahl, m. a. W. die Ertheilung der Konzession zur Errichtung einer neuen Apotheke hängt ab vom wirklichen Bedürfniss, und für den Entscheid dieser Frage soll massgebend sein die Seelenzahl der Bewohner einer bestimmten Ortschaft oder eines Eireises und das spezielle Verhältniss der betreffenden Landesgegend. Das Zürcher Medizinalgesetz steht durchaus auf dem Boden der deutschen Gesetzgebung, mit anderen Worten, es befolgt das Schutzsystem derjenigen Länder, welche nach dem Ausspruche eines der kompetentesten Beurtheiler dieser Verhältnisse die oberste Pharmaciestufe *) einnehmen. Durch eine strenge Kontrolle, durch bindende Vorschriften für die Apotheken werden dem Publikum von Staatswegen die möglichsten Garantien geboten; umgekehrt wird aber auch der Apotheker so gestellt, dass er seinen Verpflichtungen genügen kann, und vor unnöthiger und schädlicher Konkurrenz geschützt ist. Wie sehr Beides mit einander im innigsten Zusammenhang steht, wird weiter unten erörtert werden. Es wird nun behauptet, dass Art. 22 L. 2 und Art. 23 im Widerspruch stehen mit dem Prinzip der Gewerbefreiheit. Indem wir diese Frage zunächst noch nicht untersuchen (siehe unten sub II), wollen wir bloss konstatiren, dass der Grundsatz der Freiheit von Handel und Gewerbe schon durch die Staatsverfassung des Kantons Zürich von 1831 garantirt und dann namentlich im Jahre 1837 näher ausgeführt wurde. Indessen schon der Art. 7 der Staatsverfassung von 1831 lautete: „Die Freiheit des Handels und der Gewerbe ist ausdrücklich gewährleistet, soweit sie mit dem Wohl der Gesammtbürgerschaft und demjenigen der Handel-, Gewerb- und Handwerkstreibenden Klassen vereinbar ist.“ *) Phöbus, Beiträge zur Würdigung der heutigen Lebensverhältnisse der Pliar- macie, Giessen 1873, S. 16 Nr. 40. 7 Und Art. 21 der jetzt geltenden Staatsverfassung von 1869 sagt: „Die Ausübung jeder Berufsart in Kunst und Wissenschaft, Handel und Gewerbe ist frei. Vorbehalten sind die gesetzlichen und polizeilichen Vorschriften, welche das öffentliche Wohl erf'ordert. “ Nun hat man bis jetzt und gewiss mit vollem Recht gerade diejenigen Bestimmungen, welche in dem Medizinalgesetz betreffend die Apotheken enthalten sind, als durch die salus publica geboten betrachtet und anerkannt, und es ist noch Niemandem eingefallen, den Art. 21 der Staatsverfassung dagegen anzurufen. Diese Bestimmungen haben auch, wie wir später im Theil IY unter Bezugnahme auf die Gesetzgebung anderer Staaten näher ausführen werden, nicht den Charakter eines Monopols oder eines Privilegiums, sondern sie entspringen bloss dem Gedanken, Gefahren für das arzneibedürftige Publikum abzuwenden. Gestützt auf die Verfassung, die Gesetzgebung und die Praxis des Kantons Zürich müssen wir daher uns dahin aussprechen, dass die Art. 22 und Art. 23 des citirten Medizinalgesetzes noch in Kraft bestehen. Sie sind weder ausdrücklich aufgehoben worden durch ein späteres Gesetz, noch stillschweigend durch die Staatsverfassung von 1869, noch endlich in praxi durch irgendwelche Beschlüsse von Adminisirativbehörden oder Erkenntnisse von Gerichten. Die in dem Medizinalgesetz enthaltene Limitation steht nicht im Widerspruch mit den Prinzipien der zürcherischen Siaatsverfassung über Freiheit von Handel und Gewerbe. II. Prüfung der Frage vom Standpunkt der Bundesverfassung aus, Keineswegs so einfach, wie oben, gestaltet sich die Frage, wenn wir untersuchen, ob, wie der Bundesrath in seinem Entscheide anführt, die citirte kantonale Gesetzesbestimmung mit Art. 81 der Bundesverfassung von 1874 im Widerspruch stehe. Wäre dies wirklich der Fall, so müsste sie nach Art. 2 der Ueber- gangsbestimmungen als dahingefallen betrachtet werden. Es ist höchst interessant in der Geschichte unseres Bundesrechtes, die allmälige Entwickelung der grossen Prinzipien des freien Handels und der freien Gewerbsthätigkeit zu verfolgen. Schon die Bündnisse der alten eidgenössischen Stände unter sich enthalten die Zusicherung gegenseitigen freien Kaufes. 8 Die Mediationsverfassung sagt darüber in Art. 5: „la libre circulation des denrees, bestiaux et marchandises est garantie“. Nicht mehr so allgemein gehalten war Art. 11 des Bundesvertrages von 1815. Auf einen viel weitherzigem Standpunkt stellte sich alsdann die Bundesverfassung von 1848. Und waren auch die Bestimmungen des Art. 29 immer noch etwas enge gehalten, so war doch wenigstens die Auslegung, welche die Bundesbehörden in der Periode von 1848—1874 diesem Artikel gaben, eine möglichst ausgedehnte.*) Schon in der Bevisionsperiode von 1865/66, noch bestimmter aber in derjenigen von 1871/72, war vom Bundesrath auch die Revision der Bundesvorschriften über freien Handel und Yerkehr angeregt worden.**) Derselbe wies darauf hin, dass Art. 29 der Bundesverfassung von 1848 nur den Handel von Kanton zu Kanton gewährleistete, und in Bezug auf die Freiheit der Gewerbsausübung in Art. 41, Ziffer 4, solche lediglich den Niedergelassenen zusichere, Beschränkungen, die sich nicht mehr rechtfertigen liessen. In seiner Botschaft vom 17. Juni 1870, betreffend Revision der Bundesverfassung, betonte derselbe, wie durch die Beseitigung der Verkehrs- schranken im Innern und die Verlegung der Zölle auf die Grenzen die Schweiz zu einem einheitlichen Arbeitsgebiet sich gestaltet habe, in welchem auch dem Arbeiter selbst die freieste persönliche Bewegung in der Arbeitsaufnahme gestattet sein müsse. Die Botschaft hob ferner hervor, wie auch andere Ungleichheiten, bei denen es auf Begünstigung der Kantonseinwohner gegenüber andern Sehweizerbürgern abgesehen sei, in den Kantonen noch vielfach bestanden. Diesen Ungleichheiten und theilweisen Abnormitäten könne nur begegnet werden durch Aufstellung des Grundsatzes, dass die Freiheit des Handels und Verkehrs, worunter der Yerkehr mit unbeweglichem, wie mit beweglichem Gute verstanden sei, sowie das Recht freier Berufs- und Gewerbsausübung jedem Schweizerbürger im ganzen Umfang der Eidgenossenschaft gewährleistet werde. Wenn irgend ein Recht als Grundrecht bezeichnet und mit dem vollen Schutz des Bundes versehen werden dürfe, so sei dies gewiss der Fall für das Recht der freien Arbeit und des freien Verkehrs. Die bundesräthliche Botschaft zog hier noch ein anderes Yerhältniss in den Kreis der Berathung über freien Gewerbsbetrieb, die sogenannten wissenschaftlichen Berufsarten, deren Ausübung bis zur Stunde meistens auf jene Kantone beschränkt war, in denen der Betreffende einer persönlichen *) Yergl. Ullmer, die staatsrechtliche Praxis der Bundeshehörden aus den Jahren 1848—1863. Zürich, 1866, II. S. 45—67. **) Yergl. Blumer-Morel, Handbuch des schweizerischen Bundesrechts, I. S. 460 und 461. 9 Prüfung sich unterzogen hatte. Dies war besonders heim ärztlichen Berufe, auch zum Nachtheile derjenigen, die ärztliche Hülfe suchen mussten, als lästig empfunden worden. Jene Beschränkung enthielt in gewissem Sinne eine Verkümmerung der freien Niederlassung, so dass schon im Jahre 1867 ein Konkordat für Freizügigkeit der Aerzte angestrebt und in beschränkterem Grade auch verwirklicht wurde. Bei dem vermehrten Schutze, welchen man der Freiheit des Verkehrs zu Theil werden lassen wollte, lag es nahe, diesen nun auch auf die wissenschaftlichen Berufsarten auszudehnen. Der Bundesrath bemerkte darüber in seiner Botschaft: „Bei unbefangener Betrachtung kann man sich gewiss der Ueberzeugung nicht erwehren, dass die Entwicklung auch auf diesen Gebieten nach der Freiheit hindrängt, und es glaubt der Bundesrath, das liecht freier Berufsübung im ganzen Umfang der Eidgenossenschaft (unter Vorbehalt eines Ausweises der Befähigung, welcher dann für die ganze Schweiz massgebend wäre), auch für diese Berufsarten in Aussicht nehmen zu sollen.“ (Bundesblatt 1870, II, 671 ff.). Die Bundesversammlung theilte die Anschauungen in allen Bichtungen, und es wurden in den Bevisionsentwurf vom 5. März 1872 (Art. 29 und 30) folgende Bestimmungen aufgenommen, welche nunmehr gleichlautend in die neue Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 übergegangen sind und also lauten: Art. 31. Die Freiheit des Handels und der Gewerbe ist im ganzen Umfang der Eidgenossenschaft gewährleistet. * Vorbehalten sind: a) Das Salz- und Pulverregal, die eidgenössischen Zölle, die Eingangsgebühren von Wein und geistigen Getränken, sowie andere, vom Bunde ausdrücklich anerkannte Verbrauchssteuern, nach Massgabe des Art. 32. b) Sanitätspolizeiliche Massregeln gegen Epidemien und Viehseuchen. c) Verfügungen über Ausübung von Handel und Gewerbe, über Besteuerung des Gewerbebetriebes und über die Benutzung der Strassen. Diese Verfügungen dürfen den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit selbst nicht beeinträchtigen. Art. 33. Den Kantonen bleibt es anheimgestellt, die Ausübung der wissenschaftlichen Berufsarten von einem Ausweise der Befähigung abhängig zu machen. Auf dem Wege der Gesetzgebung ist dafür zu sorgen, dass derartige Ausweise für die ganze Eidgenossenschaft gültig erworben werden können. 10 Die Uebergangsbestimmungen zur neuen Bundesverfassung enthalten in Art. 5 zur provisorischen Regelung folgende weitere Bestimmung : „Personen, welche den wissenschaftlichen Berufsarten angehören und welche bis zum Erlasse der im Art. 33 vorgesehenen Bundesgesetzgebung von einem Kanton, oder von einer mehrere Kantone repräsentirenden Konkordatsbehörde den Ausweis der Befähigung erlangt haben, sind befugt, ihren Beruf in der ganzen Eidgenossenschaft auszuüben.“ Es sind also durch diesen letzteren Art. (33) die Verkehrs-Schranken auch für die geistigen Berufsarten gesprengt. Es wird für Geistliche, Juristen (Advokaten), Aerzte, Apotheker u. s. f. nur ein Ausweis der Befähigung verlangt und Art. 5 der Uebergangsbestimmungen enthält dazu noch eine provisorische Bestimmung. In Ausführung dieser Gedanken ist dann auch das Bundesgesetz betreffend die Freizügigkeit des Medizinalpersonals in der Schweiz. Eidgenossenschaft vom 19. Dezember 1877 erlassen worden, nachdem schon früher ein Konkordat zwischen einer grossen Zahl von Kantonen hierüber abgeschlossen worden war; ebenso hat der Bundesrath ein gemeinschaftliches Prüfungsreglement genehmigt. Dieses ist der gegenwärtige Zustand der eidgenössischen Medizinalgesetzgebung. Wenn man nun bloss den Wortlaut der Bundesverfassung in’s Auge fasst, wonach in Art. 31 die Apotheker gar nicht erwähnt werden, und in litt. b. bloss sanitäts-polizeiliche Massregeln gegen Epidemien und Viehseuchen, nicht aber sanitäts-polizeiliche Massregeln im Allgemeinen Vorbehalten werden; wenn wir ferner berücksichtigen, dass, insofern wir die Apotheker als wissenschaftliche Berufsart unter Art. 33 der Bundesverfassung subsumiren, sie allerdings ihren Beruf nur ausüben dürfen, sofern sie den Ausweis ihrer Befähigung geleistet haben, im Uebrigen aber keine Verkehrsschranke für sie gezogen wird, so liegt der Schritt nahe, das Prinzip der Gewerbefreiheit auch für sie gelten zu lassen, und es wäre dann allerdings die Limitation, wie sie die zürcherische Medizinalgesetzgebung, sowie auch diejenige einiger anderer Schweizer-Kantone enthält, als mit dem Wortlaut der Bundesverfassung unverträglich zu erklären, und durch Art. 2 der Uebergangsbestimmungen aufgehoben zu erachten. Nach dem Wortlaut der Bundesverfassung sagen wir! nach ihrem Geiste unmöglich! Man braucht sich nur klar zu machen, was man unter Gewerbefreiheit versteht und welche eigentümliche Stellung der Pharmazeut einnimmt, so wird man zum entgegengesetzten Resultat kommen. Gewerbefreiheit ist Arbeitsfreiheit auf dem Gebiete der gewerblichen 11 Bethätigung. Sie ist das Ergebniss einer langen historischen Entwickelung und harter Kämpfe. Die Arbeitsfreiheit und daher auch die Gewerbefreiheit trägt, wie Schäffle sagt, ihre Berechtigung schon darin, dass sie die rechtliche Möglichkeit zur Erfüllung der dem irdischen Menschenleben absolut gestellten Arbeitsaufgabe statuirt. Freier Verkehr, freies Niederlassungsrecht stehen mit der Beseitigung jeglicher Zunft-Schranken im innigsten Zusammenhang. Der Kampf um’s Dasein kann nur dann mit Erfolg geführt werden, wenn alle Kräfte sich frei entfalten können, wenn jeder mit der gleichen Befugn iss au sgestattet ist, wenn es von seiner freien Wahl abhängt, ob er auf diese oder jene Thätigkeit sich werfen, in dieser oder jener Weise sein Geschäft betreiben wolle. Den Einzelnen, nicht die Gesammtheit, trifft die Verantwortlichkeit seines Gebahrens. Wie steht es aber mit dem Apotheker? Sein Beruf und seine ganze Lebensstellung sind schon insofern ganz eigenartiger Natur, als die Pharmacie in höherrn Maasse als verschiedene andere wissenschaftliche Berufsarten, theils Wissenschaft, theiis Handelsgewerbe ist. Die soeben erschienene Schrift des Schweiz, Apothekervereins*) spricht sich hierüber (S. 7) folgendermaassen aus: „Zur Erlangung der Qualifikation als Apotheker wird eine höhere Schulbildung und, ausser längerer praktischer Erfahrung, mehrjähriges akademisches Studium gefordert; — die immerfort vor sich gehende Bereicherung der Therapie mit neuen Arzneistoffen überbindet dem Apotheker die Pflicht, die Wissenschaft weiter zu kultiviren; eine-weitere Nöthigung zu wissenschaftlicher Thätigkeit liegt in der Wünschbarkeit, mancherorts in der gesetzlichen Forderung, der Prüfung der Rohstoffe und Präparate auf Verunreinigung und Verfälschung; endlich bedarf der Apotheker auch einer nicht geringen Summe positiver naturwissenschaftlicher Kenntnisse und technischer Fertigkeiten, um nicht allein die Rohstoffe in rationeller Weise zu verarbeiten, sondern auch ausserhalb des engeren Rahmens des Berufes, sowohl Privaten als Behörden gegenüber in verschiedenen Fragen, in neuerer Zeit namentlich auf dem Gebiet der Hygieine und Lebensmittelkontrole als Experte beizustehen. Somit ist für den Apotheker, selbst wenn nur die richtige Ausübung des Berufes in Frage kommt und von freiwilliger Pflege und Förderung der Wissenschaft abgesehen wird, steter Contact mit den wissenschaftlichen Disziplinen der Pharmacie unentbehrlich. Anderseits freilich steht hinwieder der praktische Apotheker auf dem *) Die Verhältnisse der Pharmacie in der Schweiz, Schaffhausen. Mai 1881. 12 Boden des kaufmännischen Gewerbes; ja, die Geschichte der Pharmacie lehrt, dass sich gerade auf dieser Grundlage der Apothekerberuf zu seiner jetzigen Bedeutung und Thätigkeit entwickelt hat und im Laufe der Zeit, obwohl von Staatswegen in seiner Ausbildung weit weniger als z. B. die Medizin unterstützt und vorwiegend auf den Bestrebungen seiner Angehörigen fussend, nichts destoweniger zu einer wissenschaftlichen Berufsart geworden ist. Immerhin verbinden ihn auch heute die manigfachsten Beziehungen mit dem Kaufmann und Gewerbetreibenden. Von jeher hat es in der Pharmacie nicht an handwerksmässigen Manipulationen gefehlt; viele Droguen und Substanzen, die der Apotheker im Kleinen zu Heilzwecken verarbeitet und ahgiht, sind zugleich wichtige Gegenstände des Grosshandels; eine ansehnliche Reihe von Stoffen wird nicht allein medizinisch verwendet, sondern zu manigfachen andern Zwecken benützt, daher auch anderswo als in Apotheken gehalten; doch auch abgesehen hievon unterscheidet sich der sog. Handverkauf, der in der Apotheke neben der wichtigem Beschäftigung der Arzneibereitung betrieben werden muss, in der Hauptsache kaum von dem Detailverkauf hei Spezerei- und Gewürzhändlern, aus denen s. Z. die Apothekergenossenschaften sich heranbildeten; wie beim einfachsten Kleinhändler oder grossen Kaufmann, wird auch beim Apotheker der Geschäftsbetrieb durch commercielle Faktoren, durch die grossen Schwankungen der Preise, durch Missernten, Krieg und Frieden u. s. w. beeinflusst, und es ist endlich die pharmazeutische Geschäftsführung in finanzieller Richtung eine ganz kaufmännische. Wenn aus diesen Bemerkungen die eigenthilmliche Doppelstellung der Pharmacie deutlich hervorgeht, so ist es anderseits eine nicht allein in der Geschichte dieses Berufes, sondern auch durch die Erfahrungen der Gegenwart sowohl im Auslande als insbesondere bei uns selbst leicht zu constatirende Thatsache, dass die Pharmacie nur dann voll und ganz ihrer ernsten Aufgabe leben, ihre verantwortungsvolle Mittelstellung zwischen Aerzten und Kranken gewissenhaft ausfüllen und den wissenschaftlichen Charakter des Berufes mit Ehren wahren kann, wenn zwischen den beiden Hauptfaktoren, der wissenschaftlich-technischen Bethätigung und dem connnerciellen Betriebe ein harmonisches Gleichgewicht besteht, d. h. ivenn eine rationelle, pharmazeutische Gesetzgebung darauf bedacht ist, dass namentlich nicht • die erstere zu Gunsten des letztem beschränkt werde. Es kommt hierbei namentlich in Betracht, dass die Wirkungssphäre der Pharmacie, obwohl eine Bethätigung des Apothekers auf gewissen, nahe verwandten Gebieten wissenschaftlich-technischer Natur denkbar ist und in praxi besteht, dennoch nicht unbeschränkter Ausdehnung fähig ist, vielmehr ganz wesentlich auf die eigentlich pharmazeutische Thätigkeit beschränkt bleiben muss. Die zur Arzneibereitung und Dispensation, sowie zur Handhabung so vieler stark wirkender Stoffe nothwendige Sorg- 18 falt und Gewissenhaftigkeit, mit einem Worte die stetige, mit dem Berufe verbundene Verantwortlichkeit gestattet in der Kegel über die engern Aufgaben des Berufes hinaus dem Besitzer und Leiter einer Apotheke weder eine eingehende anderweitige wissenschaftliche Bethätigung, noch die Beiziehung anderer commercieller Gewerbe, demgemäss auch keine erheblichen ökonomischen Einnahmen weder in der einen noch in der andern dieser Kichtungen. Fasst man überdiess in’s Auge, dass die geringere oder grössere Sorgfalt und Pflichttreue in der Ausübung der Pharmacie auf das Engste mit Gesundheit und Lehen der Bürger, also mit der öffentlichen Wohlfahrt verknüpft ist, so wird es erklärlich, dass die Staatsbehörden von jener Zeit an, wo sich die Pharmacie als medizinische Berufsart von den rein commer- ciellen Gewerben ablöste, stetsfort nicht allein das Apothekerwesen unter sanitäts-polizeiliche Aufsicht stellten, sondern anderseits durch eine nach den verschiedenen Ländern und Zeiten variirende Gesetzgebung mit zahlreichen periodisch erneuerten Verordnungen immer von Neuem dieser Berufsart jene Stellung anwiesen, die sie zu einer rationellen Berufsführung dienlich und daher im öffentlicheu Interesse geboten erachteten. So kam es, dass die Pharmacie, wenn auch nicht mehr als eine Staats- beamtung — was sie nachweisbar in einzelnen Ländern zu Anfang war, in manchen Fällen auch heute noch ist — dennoch bis in unsere Zeit hinein als ein sog. „munus publicum“ betrachtet wurde und dass der Apotheker, wenn auch im Allgemeinen und formell nicht mehr Staatsdiener, sondern frei handelnder Staatsbürger, dennoch in verschiedener Hinsicht (wie der für Arzt und Apotheker geltende Ausdruck: Medizinalperson es andeutet) den Charakter eines an bestimmte Vorschriften gebundenen, dem öffentlichen Bedürfniss und Wohle dienenden Gliedes des Sanitätswesens an sich trägt. Auch ist es wohl keine ganz zufällige Erscheinung, dass in einzelnen nordischen Staaten, in denen die Pharmacie vorzüglich geordnet und ebensosehr geachtet ist, sich eine deutliche, zum Theil schon gesetzlich geordnete Tendenz zur Wiedereinführung der Apothekenverwaltung durch den Staat, welche ja doch neben ihren Vortheilen auch Schattenseiten bieten dürfte, geltend macht.“ Diese Doppelstellung des Apothekers muss also in der Medizinalgesetzgebung sorgfältig gewürdigt werden; aber selbst wenn man den Pharmazeuten in die Klasse der Gewerbetreibenden einreiht, mit andern Worten gerade diese Seite des Berufes vorzugsweise betonen will, so kommen doch alle diejenigen Momente, welche wir oben kurz skizzirten, um das Wesen der Gewerbefreiheit zu charakterisiren, beim Apotheker ja gar nicht oder in höchst verkümmerter Weise zur Geltung. Phoebus (a. a. 0. S. 81) bemerkt sehr richtig: „Der Kaufmann kauft nur dann ein, wenn er es preiswürdig kann 14 oder zu können glaubt; nöthigenfalls lässt er einen Artikel für eine Zeit lang oder für immer ausgeben; der Apotheker muss einkaufen, auch wo die Arzneiwaarenhändler unerwartet den Preis stark gesteigert Laben, wohl selbst über den in der Arzneitaxe (Apotbeker-Taxe) angesetzten hinaus; (u. S. 85): Der Kaufmann darf ausser Waaren bester Qualität auch mittel- massige fuhren, wenn ein Theil des Publikums mit den letzteren zufrieden ist, und er gewinnt an der mittelmässigen Waare oft mehr als an der vorzüglichen; der Apotheker darf überall nur die beste Qualität führen. Der Kaufmann darf bei gesteigerter Nachfrage sein Angebot erhöhen; den Apotheker hindert daran die Arzneitaxe. Der Kaufmann kann bei den Artikeln, welche Gegenstand eines regelmässigen Konsums sind, die Nachfrage in der Kegel voraussehen und danach schon sein Angebot einrichten. Der Apotheker sorgt für einen exceptionellen Konsum, dessen Einzelheiten sich weit weniger voraussehen lassen; er kann, auch abgesehen von der Taxe, sein Angebot nicht einrichten. Ueberhaupt hat der Kaufmann in einem zweckmässig gestellten und fortdauernd nach den Konjunkturen modifizirten Angebot ein grossartiges Mittel, die Nachfrage zur rechten Zeit zu verstärken. Dem Apotheker steht das Angebot fast gar nicht zu Dienst (höchstens mündlich für einzelne Spezialitäten), denn es schickt sich nicht für ihn, zumal nicht in Form der Annonce; es kann ihm auch nichts leisten, denn niemand nimmt mehr Arznei als er braucht, desshalb weil sie ihm billiger angeboten wird. Es ist also ein starker Irrthum, anzunehmen, dass auch der Handel des Apothekers, wie der der meisten übrigen Kaufleute, durch Nachfrage und Angebot geregelt werde oder geregelt werden könne. — Der Kaufmann kann, wenn ihm ein Artikel wider Erwarten ungangbar geworden ist oder an Güte verloren hat, ihn ohne Gewinn mit einem mässigen Schaden losschlagen; der Apotheker kann nichts losschlagen (ver- hältnissmässig seltene Fälle ausgenommen, in denen es — privatim, ausserhalb der Apotheke — zu irgend einem ausserpharmazeutischen Zwecke geschehen kann), die nur irgend verschlechterte Waare muss er (seltene Fälle ausgenommen, in welchen er sie, mittelst einer verhältnissmässig erheblichen Umarbeitung, wieder vollkommen gut herstellen kann) wegwerfen; eine so vollständige Entwerthung der Waaren kennt der Kaufmann kaum. — Der umsichtige Kaufmann kann überhaupt Handels-Konjunkturen benutzen; dem Apotheker sind fast bei jeder Gelegenheit die Hände dazu gebunden, schon dadurch, dass sein Absatz grösstentheils von den unberechenbaren Wandelungen der Morbilität und den nach Ort und Zeit stark wechselnden Ansichten der Aerzte abhängt. Dazu gestalten die grosse Mannigfaltigkeit seiner Waaren und die geringen Quantitäten, in welchen die meisten gebraucht werden, seine Geschäfts-Mühen und -Unkosten auf’s Ungünstigste. — 15 Der Kaufmann opfert seinen ganzen Geschäftsaufwand nur seinem Vortheil, der Apotheker einen grossen Theil seines Geschäftsaufwandes nur zum Besten der Arzneihedürftigen. Der Kaufmann darf an Arbeits- gehülfen beschäftigen, wen er will, der Apotheker nur examinirte und dadurch theure Geholfen. Ueberhaupt hat der Kaufmann fast überall die Freiheit, nach eigenem Willen und zu eigenem Yortheil zu handeln, während der Apotheker fast ganz nach dem Staatswillen und zum Besten des Publikums handeln muss.“ — Also der Apotheker muss sehr kostspielige Stoffe stets frisch bereit halten, er kann seine Artikel wenigstens in denjenigen Staaten wo eine Arzneitaxe besteht, nicht zu beliebigen hohem oder niedern Preisen verkaufen, er kann seine Kunden nicht beliebig auswählen (wie dies nicht bloss der Kaufmann und Gewerbetreibende, sondern auch der Anwalt und oft der Arzt thun können), sondern muss Tag und Nacht für das kranke und arzneibedürftige Publikum bereit stehen und doch soll er der schrankenlosesten Konkurrenz preisgegeben werden, damit doch ja das Prinzip der Handels- und Gewerbefreiheit keine Einbusse erleide. Das ist ein innerer Widerspruch, der Jedem sofort klar sein muss, der sich, auch nur einiger- maassen mit der Stellung der Pharmacie befasst. Daher sagt auch, um unter den neuern Schriftstellern eine Autorität auf dem Gebiete der Staatswissenschaften anzuführen, Jnama-Sternegg in seiner Verwaltungslehre: (Innsbruck 1870, S. 62): „Die Apotheker dürfen von der Staatsverwaltung nicht als reine Gewerbetreibende, sondern müssen auch als berufsmässige Medizinalpersonen angesehen und ihnen daher theilweise ein öffentlicher Charakter beigelegt werden. Daher ist das Prinzip der Gewerbefreiheit auf dieselben nicht anzimenden , sondern sie unterliegen einer mehrfachen Beschränkung im Interesse der öffentlichen Krankenpflege.“ In ähnlicher Weise spricht sich Rob. v. Mohl aus.*) Es gibt hier nur eine Alternative: entweder der Gesetzgeber anerkennt die eigenthümliche Stellung der Pharmacie, dann kann er sie unmöglich unter den Grundsatz der Gewerbefreiheit subsumiren; oder er will mit vollem Bewusstsein die Freigebung auch dieses Berufes nach jeglicher Richtung, dann müssen aber auch die Lasten und Pflichten fallen, welche das bestehende Gesetz und in unserm Falle also die bezüglichen kantonalen Medizinalgesetze den Apothekern auflegen. Man wird sie nicht mehr verpflichten können, von allen in der Pharmakopoe enthaltenen Medikamenten, auch von solchen, die wenig verlangt werden, beständig einen Yorrath zu halten; auch die Taxen, die bis jetzt den Apothekern vorgeschrieben waren, werden dahinfallen müssen. In keiner Beziehung mehr dürfen die Apotheken *) Die Polizeiwissenscliaft, Tübingen 1832, Bd. 1, S. 144 ff. 16 ein gebundenes Gewerbe sein; vollste Freiheit, Waaren anzuschaffen, wie es ihnen beliebt und sie so theuer zu verkaufen, als die Konkurrenz es rathsam erscheinen lässt, müsste den Apothekern zugestanden werden. Welche Folgen dies hätte, ist hier nicht zu untersuchen. Nun hat aber die Bundesverfassung von 1874 keineswegs die Tendenz, auf dem Gebiete des Sanitätswesens jegliche Schranke zu beseitigen. Es würde dies auch dem Geist der Neuzeit, dem wirklichen Fortschritt, ganz widersprechen. Mit Hecht wird die Hygieine heute so sehr gepflegt und in den Bereich der Gesetzgebung gezogen, wie es neuerdings im Kanton Zürich geschehen ist. Dass auch die Bundesverfassung diesen Anforderungen gerecht werden will, ergiebt sich aus verschiedenen Bestimmungen, insbesondere aus Art. 31, Z. 2 und Art. 69. Ferner zeugen dafür verschiedene Berathungen im Schoosse der Bundesversammlung, z. B. über das Gesetz betr. Verkauf von Geheimmitteln. Eine allgemeine schweizerische Apotheker-Ordnung oder ein schweizerisches Medizinalgesetz in engerem oder weiterem Rahmen ist noch nicht erlassen. Die Frage, ob der Bund hiezu competent sei, erörtern wir hier nicht. Für uns scheint sie zweifellos. Wir behaupten, ein solches Gesetz sei nicht bloss in hohem Grade wünschbar, sondern geradezu ein Postulat der Bundesverfassung und eine berechtigte Forderung der Jetztzeit. Bis ein solches erlassen sein wird, bleiben die kantonalen Gesetze in Kraft und zwar in ihrer Totalität und nicht bloss in einzelnen Bestimmungen, da nach dem oben Entwickelten nicht ein einziger Artikel herausgerissen und abolirt werden kann, während die übrigen Voraussetzungen und correspondirenden Bestimmungen gleichwohl gehandhabt werden sollten. Wir resumiren also den II. Abschnitt unserer Untersuchung dahin: Das in Art. 31 der Bundesverfassung sanktionirte Prinzip der Ge- werhefreiheit ist auf den Apotheker nicht anwendbar; denn die Voraussetzungen und Grundgedanken desselben sind nicht vereinbar mit der eigentümlichen Stellung des Pharmazeuten als Medizinalperson. III. Die Praxis der Bundesbehörden bei Interpretation und Anwendung der Art. 31 und 33 der Bundesverfassung. Wir haben oben zu zeigen versucht, dass die Ausübung des Apothekerberufes nicht der Betreibung von Gewerben oder gewöhnlichen Handelsgeschäften gleichgestellt werden dürfe; daher auch der Grundsatz der Gewerbefreiheit hier nicht von selbst und ohne Weiteres zur Anwendung komme. 17 Allein wir haben nooh den Standpunkt der Bundesbehörden in Anwendung der diessbezüglichen Yerfassungsbestimmungen näher zu prüfen, sowie die Consequenzen, die sich daraus ergeben, hervorzuheben. Schon der zürcherische Begierungsrath hat in seiner vom 13. Juni datirten Antwort auf die Beschwerde des Hrn. Sauter mit Becht Folgendes bemerkt: „Es darf hier wohl erwähnt werden, dass wir über die Zeiten hinaus sind, da man mit dem Zauberwort „Freiheit“ alles Mögliche glaubte lösen und regeln zu können. Der Erlass von Gesetzen und Verordnungen betr. die öffentliche Gesundheitspflege und den Verkehr mit Lebensmitteln ist nur möglich unter der Voraussetzung der Berechtigung zu eben so vielen Beschränkungen der unbedingten Freiheit des Verkehrs und individuellen Handelns im Allgemeinen.“ Auch das Prinzip der Handels- und Gewerbsfreiheit hat seine natürlichen Schranken. Man kann demselben voll und ganz huldigen, muss indess doch anerkennen, dass es nicht ad absurdum getrieben werden darf; dies haben auch die Bundesbehörden oft ausgesprochen. Mit Becht wendet sich die öffentliche Meinung in der Schweiz immer entschiedener gegen jene Uebertreibung des Freiheitsprinzips auf wirth- schaftlichem Boden, und in Deutschland begegnen wir einer ganz ähnlichen Strömung. Die hochgepriesene Gewerbefreiheit hat uns jene unglückselige Masse von Wirthschaften gebracht, die am Mark unsers Volkslebens saugen. „Schliesst die Hälfte unserer Wirthschaften und Kneipen und ihr werdet damit unsern Strafanstalten' und Irrenhäusern eine grosse Anzahl Bewohner entziehen“, ist ein nur zu wahres Wort eines gründlichen Kenners unserer öffentlichen Zustände. „Beisset alle Schranken mit Bezug auf die Ausübung der Pharmacie nieder und der üppigste Geheimmittel-Schwindel wird erblühen“, so ruft uns der erfahrene Arzt zu.*) Sollen wir um der möglichen Missbrauche willen die grossen und schwer errungenen Grundsätze der Freiheit von Handel und Gewerbe, die freien Niederlassung u. s. f. preisgeben? Nichts weniger als diess! Es handelt sich nur um eine vernünftige maassvolle Anwendung des Grundsatzes als solchem. *) Leicht wäre auch nachzuweisen, welche Gefahren für unsere grossem Städte entstehen durch die maasslose Anwendung des Art. 45 der Bundesverfassung. Nach Lit. 2 dieses Artikels kann nämlich die Niederlassung selbst einem notorisch übelbeleumdeten Individuum nicht verweigert werden, ausser dasselbe sei in Folge eines strafgerichtlichen Urtheils nicht im Besitze der bürgerlichen Rechte und Ehren. 18 Es handelt sich darum, das Prinzip nicht über Gebühr auf verwandte aber doch nicht zutreffende Fälle auszudehnen. Art. 31 der Bundesverfassung erwähnt die Apotheker gar nicht. Man hat . sie offenbar ganz vergessen. Ob auch sie diesem Artikel ohne anders unterstellt werden sollen, ist zum Mindesten eine offene, eine noch nicht erledigte Frage. Die Bundesversammlung mag darüber entscheiden. Wenn man aber die Ueberzeugung hat, dass aus einer so schrankenlosen Anwendung des Prinzips der Gewerbefreiheit die grössten Gefahren für das öffentliche Wohl entstehen, wesshalb alsdann aus blosser Prinzipienreiterei (sit venia verbo!) die Pharmacie unter den Art. 31 subsumiren, während keine wirkliche Nothwendigkeit hiefür vorliegt? Indem jener Artikel selbst gewisse Vorbehalte macht (litt, b hätte allerdings im allgemeinen hygienischen Interesse weiter gefasst werden und nicht bloss von Viehseuchen und Epidemien reden sollen) und indem die Bundesbehörden mit Gesetzesvorlagen sich befasst haben, welche das Sanitätswesen beschlagen, ist schon eine gewisse Schranke ausdrücklich gezogen. Es ist in der That schwer zu begreifen, wie es sich vereinigen lässt, auf der einen Seite eine Keihe von schützenden Vorkehrungen zu treffen gegen Epidemien, gegen Beblaus, vielleicht auch gegen Verkauf von Geheimmitteln u. s. w., und in gleichem Athemzuge die öffentliche Gesundheit und die öffentliche Moral zu gefährden durch Begünstiguug einer schrankenlosen Freiheit, wie sie aus einer unverstandenen und missbräuchlichen Anwendung der Handels- und Gewerbefreiheit entspringt. Die Beschränkungen wären unzulässig, wenn sie wieder Privilegien oder Monopole für einzelne Klassen oder Berufsarten schaffen würden; indessen darum handelt es sich in unserm Fall nicht, wie wir unten noch zu zeigen versuchen werden; Schranken sind dagegen geradezu geboten, wo das höhere allgemeine Interesse sie erfordert. Der wahre Jurist und Staatsmann wird den Geist des Gesetzes, die ratio legis, jederzeit höher stellen, als den blossen Buchstaben. Wenn wir die zahlreichen Kekursalbescheide durchsehen, welche der Bundesrath und die Bundesversammlung in Anwendung früher des Art. 29 der Bundesverfassung von 1848*) und jetzt des Art. 31 erlassen haben, so sehen wir, dass überall der Grundsatz der Gewerbefreiheit zwar festgehalten und vertheidigt, dass namentlich darauf abgestellt wird, dass die Schweizerbürger in allen Kantonen auch auf dem Gebiete des Verkehrs gleich behandelt werden sollen, dass aber gleichwohl der Sicherheitspolizei, *) Yergl. hierüber: Ullmer, die staatsrechtliche Praxis der schweizer. Bundesbehörden aus den Jahren 1848—1863. Bd. II, S. 45 ff. Zürich, 1866. Ferner Geschäftsberichte des eidgen. Justizdepartements, abgedruckt im Bundesblatt. 19 der kantonalen Gesetzgebung und den örtlichen Bedürfnissen ein gewisser Spielraum gelassen wird.*) Am weitesten ging der Bundesratb in einem im Jahre 1879 gefällten Rekursalbescheide, wo es heisst: „Es ist zulässig, einen Beruf, der in das Gebiet der öffentlichen Sicherheitspolizei gehört, wie z. B. den Kaminfegerberuf, zu monopolisiren (sic!), d. h. demselben dadurch einen amtlichen Charakter zu geben, dass derselbe von der betreffenden Gemeinde organisirt und nur von hiezu speziell gewählten Personen ausgeübt werden darf.“ (Bundesblatt 1879 II 452.) Was die Anwendung des Art. 33 durch die Bundesbehörden anbetrifft, so scheint uns hier ein gewisses Schwanken der Anschauungen bemerkbar. So rekurrirten die Advokaten H. de Cocatrix in St. Maurice und Louis Bibordi in Sitten, welche beide insolvent geworden und desshalb von der kompetenten Behörde des Kantons Wallis von der Advokatenliste gestrichen wurden, gestützt auf Art. 31, an den Bundesrath. Ihre Beschwerde wurde am 20. April 1880 abgewiesen unter folgender Begründung: „Die Betreibung des Advokaturberufes fällt nicht unter den Begriff von Handel und Gewerbe u. s. w. u Mit ganz gleichem Rechte fällt gewiss auch die Ausübung des Apothekerberufes nicht unter den Begriff von Handel und Gewerbe, und wenn es also bei dieser wissenschaftlichen Berufsart nicht bloss gestattet ist, gemäss Art. 33 der Bundesverfassung Eähigkeitszeugnisse zu verlangen, sondern wenn beim Mangel entgegengesetzter Bundesvorschriften die Kantone auch weitere Bedingungen festsetzen dürfen, welche die Eigentümlichkeiten dieses Berufes und dessen Beziehungen zur staatlichen Organisation als nötig erscheinen lassen, dann ist der Kanton Zürich auch befugt, durch sein Medizinalgesetz nicht bloss den Prüfungsausweis für die Apotheker zu verlangen, sondern noch weitere Garantien für eine richtige Ausübung des Berufes festzusetzen. In ganz ähnlicher Weise sprach sich das Bundesgericht aus in seinem Entscheide in Sachen der Wittwe Inauen unterm 23. September 1875 (Sammlung der Entscheidungen des Bundesgerichtes, Band I, S. 6 ff.). Hier heisst es: „Art. 33 stellt es lediglich den Kantonen anheim, die Ausübung der wissenschaftlichen Berufsarten vom Ausweis der Befähigung abhängig zu machen und erklärt es in seinem zweiten Lemma als Sache der Bundesgesetzgebung dafür zu sorgen, dass derartige Ausweise für die ganze Eidgenossenschaft gültig erworben werden können; dagegen ist in denselben *) Sehr bemerkenswert]! sind folgende Entscheide aus neuerer Zeit, abgedruckt im Bundesblatt 1876 II., 571 und 582, 1877 II., 246. 20 die Ausübung der wissenschaftlichen Berufsarten im ganzen Umfange der Eidgenossenschaft weder ausdrücklich noch stillschweigend gewährleistet. Die Auslegung, dass die Ausübung der wissenschaftlichen Berufsarten lediglich vom Ausweis der Befähigung abhängig gemacht werden könne, ^ im Uebrigen aber ohne Einschränkung garantirt sei, findet in dem Inhalt jener Verfassungsbestimmung (nämlich der Art. 33 und Art. 5 der Ueber- gangsbestimmung) keine Begründung (!!).“ Allerdings bezieht sich dieser Entscheid auf die Ausübung des Advokaturberufes, allein er spricht von den wissenschaftlichen Berufsarten überhaupt, und wie kann man Angesichts des oben citirten Wortlautes noch behaupten, die Limitation der Apothekenzahl sei unvereinbar mit der Bundesverfassung ? Dieser Entscheid ist um so beachtenswerther, als er vom Bundesgericht gefällt wurde. Einen andern Standpunkt nimmt nun aber der Bundesrath ein in dem im Jahre 1875 gefällten Entscheid in Sachen eines waadtländischen Apothekers, welcher in Basel die Konzession zur Einrichtung einer Apotheke nachsuchte, von der Begierung aber abgewiesen wurde, weil die Normalzahl der dort gesetzlich zulässigen Apotheken bereits erfüllt sei. Auf erhobene Beschwerde entschied der hohe Bundesrath folgender- r- massen: „Der klare Wortlaut des Art. 38 der Bundesverfassung, sowie Art. 5 der Uebergangsbestimmungen lässt keinem Zweifel Baum, dass die Freiheit für die Ausübung wissenschaftlicher Berufsarten jede beliebige Ortschaft im ganzen Umfange der Eidgenossenschaft zu wählen, nicht von der Frage abhängig gemacht werden darf, ob dort für den betreffenden Beruf ein Be- dürfniss bestehe oder nicht. Bekurrent ist im Besitze eines von der Begierung des Kantons Waadt ihm auf Grundlage bestandener Prüfung ausgestellten Fähigkeitszeugnisses. Sein Beruf als Apotheker gehört zu den wissenschaftlichen im Sinne des Art. 33 der Bundesverfassung. Es sind daher alle Erfordernisse bei ihm vorhanden, um in der ganzen Eidgenossenschaft, auch in Basel-Stadt, eine Apotheke zu eröffnen.“ Wieder einen andern Standpunkt nimmt der Bundesrath ein in dem Falle Sauter, mit dem wir es hier zu thun haben und dessen Entschei- i dungsgründe oben mitgetheilt worden sind. j Hier heisst es merkwürdiger Weise: ! „Der Bundesrath hat wiederholt (?) den Grundsatz aufgestellt, es falle t die Ausübung des Apothekerberufes unter die Bestimmung der Bundesverfassung Art. 31 über die Gewerbefreiheit und es könne daher von den Kantonen im einzelnen Falle die Frage nicht erhoben werden, ob die Errichtung einer Apotheke ein öffentliches Bedürfniss sei u. s. w.“ Also das eine Mal wird erklärt, die Ausübung des Apotbekerberufes sei ein wissenschaftlicher Beruf und unter Art. 33 der Bundesverfassung zu subsumiren, das andere Mal, es falle die Ausübung unter Art. 31, d. h. unter den Grundsatz der Gewerbefreiheit. Bei einer andern Gelegenheit (in Sachen Inauen) wird vom Bundesgericht gesagt, die Ausübung der wissenschaftlichen Berufsarten (also aller, nicht bloss der Advokatur*!) hänge keineswegs bloss von dem Ausweis der Fähigkeit ab, sondern die Kantone seien befugt, auch weitere Einschränkungen in ihrer Gesetzgebung anzuordnen. Yon ganz besonderem Interesse für unsere Erörterung ist endlich noch der Bundesrathsbeschluss in Sachen des Herrn E. Court, Apotheker in Yverdon, betreffend Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit vom 30. April 1880 (abgedruckt Bundesblatt 1880 III S. 475—477). Wir können uns nicht enthalten, denselben in extenso mitzutheilen, und fügen noch bei, dass er vom National- und Ständerath in der Frühlingssession dieses Jahres bestätigt wurde (s. Bundesblatt 1881 I S. 48). Der schweizerische Bundesrath hat in Sachen des Herrn E. Court, Apotheker in Yverdon, betreffend Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit ; nach angehörtem Berichte des eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements und nach Einsicht der Akten, woraus sich ergeben: I. Der Art. 3 des Gesetzes des Kantons Waadt über die Apotheken vom 21. Januar 1851, lautet wie folgt: „In den Apotheken dürfen nur solche Gegenstände verkauft werden, welche in der Arzneikunst Verwendung finden, sowie chemische Erzeugnisse und Präparate. Jeder anderweitige Handel in denselben ist untersagt.“ Gestützt auf diese Bestimmung fasste der Staatsrath des Kantons Waadt unterm 24. Februar 1880 folgenden Beschluss: 1. Wein, Bier, Weingeist und andere alkoholische Getränke sind aus der Liste der Stoffe, welche die Apotheker gemäss Art. 1 des Gesetzes von 1851 ohne ärztliches Rezept verkaufen dürfen, zu streichen. 2. In Zukunft soll den Apothekern kein Patent zum Verkauf alkoholischer Getränke mehr ertheilt werden. 3. II. Herr E. Court, Apotheker in Yverdon, relcurrirte gegen diesen Beschluss, sowie gegen den vorerwähnten Art. 3 des Gesetzes von 1851, *) Dass auch hinsichtlich der Advokatur die Dinge noch im Unklaren liegen, beweisen das Referat des Herrn Dr. Willi über die Vollziehung des Art. 33 der Bundesverfassung, erstattet an der Generalversammlung des Schweizerischen Juristenvereins 1876 in Freiburg (gedruckt Bern 1876) und die im Schoosse des Vereines später hierüber gepflogenen Verhandlungen. 22 weil durch diese Bestimmungen der Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit verletzt werde. Der Staat möge zwar berechtigt sein, für den Detailverkauf alkoholhaltiger Getränke die Bezahlung einer Patentgehühr zu fordern; allein er müsse das Patent jedem Bürger ertheilen, welcher, wie der Eekurrent, darum einkomme und bereit sei, die Gebühr zu bezahlen. Auch lasse sich aus Rücksichten der öffentlichen Sicherheit und Gesundheitspflege kein Grund herleiten, der den Staat berechtigen könnte, von dem durch Art. 81 gewährleisteten Grundsätze allein zum Nacht heile der Apotheker eine Ausnahme zu machen. Laut Art. 2 der Uebergangsbestimmungen zur Bundesverfassung sei der erwähnte Art. 3 des waadtländischen Gesetzes von 1851 ohne Weiteres ausser Kraft getreten; der Bundesrath werde daher ersucht, den Beschluss des Staatsrathes des Kantons Waadt vom 24. Februar 1880 aufzuheben. III. In seiner Antwort führte der Staatsrath des Kantons Waadt zur Ilechtfertigung seines Beschlusses an: Derselbe bezwecke eine wirksame polizeiliche Beaufsichtigung und Kontrolirung der Apotheken; hienach falle er unter die Bestimmungen, welche in Art. 31 der Bundesverfassung ausdrücklich den Kantonen Vorbehalten seien. Es wäre unmöglich, die Apotheken gehörig zu beaufsichtigen, wenn in denselben alle möglichen Waaren, Lebensmittel und Getränke verkauft werden dürften, und es gestattet wäre, darin neben den pharmazeutischen Erzeugnissen und Stoßen auch Gegenstände zu halten, die in das Gebiet ganz anderer Handels- und Gewerbezweige gehören. Man könne insbesondere nicht zulassen, dass Lokale, welche öfters auch Frauen und Kinder besuchen, um Arzneimittel zu kaufen, mehr oder weniger in Schenklokale umgewandelt werden. Der fragliche Beschluss stütze sich somit auf Rücksichten der Moral und der öffentlichen Gesundheitspflege; es wolle durch denselben mit vollem Rechte verhindert werden, dass die Apotheken neben ihrem eigentlichen Zwecke auch noch als öffentliche Lokale für den Detailverkauf von Getränken benutzt werden. In Erwägung: 1. dass durch Art. 31, litt, c der Bundesverfassung Yerfügungen über Ausübung von Handel und Gewerben ausdrücklich Vorbehalten sind, 2. dass mit Rücksicht auf die grosse Bedeutung der Apotheken für die öffentliche Gesundheitspflege Yerfügungen, durch welche ihre Kontrolirung erleichtert und Unordnungen und Unregelmässigkeiten vorgebeugt werden soll, ganz besonders gerechtfertigt erscheinen; 3 dass so lange hierüber nicht einheitliche, für die ganze Schweiz massgebende Vorschriften bestehen, die Regulirung dieses Verhältnisses der Kantonalgesetzgebung anheimgestellt ist; beschlossen: 1. Der Rekurs wird als unbegründet abgewiesen. 2. Dieser Beschluss ist dem Staatsrathe des Kantons Waadt und dem Rekurrenten mitzutheilen. In diesem Kalle ist es gerade der Rekurrent, welcher sich auf die Gewerbefreiheit beruft und ihm wird geantwortet, nach der Bundesverfassung selbst, nämlich Art. 31, litt. c. seien Verfügungen über die Art der Ausübung Vorbehalten und so lange darüber nicht einheitliche Vorschriften bestehen, die Regulirung der Verhältnisse der Kantonal-Oesetz- gebung anheimzugeben. Es wäre ein Leichtes, aus der Blumenlese der mitgetheilten Entscheidungen, namentlich aus dem Kall in Sachen der Ausübung des Kaminfegerberufes in Verbindung mit dem letzt angeführten Kalle Court’s einen Entscheid zu begründen, welcher das direkte Gegentheil von demjenigen sanktioniren würde, was in unserm Streitfall (Sauter) vom Bundesrath ausgesprochen wurde. Allein wir unterlassen diess und begnügen uns, an der Hand der bundesräthliehen Entscheidungen nachgewiesen zu haben, dass von einer festen und konsequenten Praxis gar nicht gesprochen werden kann und dass in keinem einzigen Kall die Kragen, welche alle zusammengehören, nämlich das Verhältniss von Art. 33 zu Art. 31, die erlaubten vorbehaltenen Verfügungen über Ausübung von Handel und Gewerbe und die Stellung der Kantonalgesetzgebung zur Bundesverfassung klar und erschöpfend erörtert worden sind. Ja, anstatt das Secirmesser der Kritik anzuwenden, wollen wir versuchen, die verschiedenen Entscheide betreffend Ausübung des Apothekerberufes in eine Harmonie zu bringen. Alsdann dürfte die wirkliche Meinung des h. Bundesrathes folgende sein: „Auch den wissenschaftlichen Berufsarten (Aerzte, Apotheker, Advokaten u. s. f.) soll das Recht freier Berufsübung im ganzen Gebiet der Eidgenossenschaft gewährt werden, nur wird hier der Eähigkeitsausweis verlangt und es sind die Kantone auch befugt — bis eine eidgenössische Gesetzgebung die Verhältnisse einheitlich ordnet — weitere Beschränkungen aufzustellen; diese letztem dürfen aber dem Grundsätze der Gewerbefreiheit nicht zuwider sein.“ Da nun die Apotheken als Gewerbe aufgefasst werden, so sind zwar kantonale Bestimmungen über die Ausübung und die Besteuerung des Apothekergewerbes — so heisst es im Sauter 1 sehen Relcursalbescheid — zulässig, nicht aber die Limitation, d. h. die Beschränkung der Zahl nach dem örtlichen Bedürfniss. 24 Die Konzession hätte also wesentlich nur noch den Charakter einer Steuervorschrift. Wenn wir uns also auf den Standpunkt des h. Bundes- rathes stellen, so ist die Frage, oh künftig in denjenigen Kantonen der Schweiz, wo nach der Gesetzgebung eine Limitation besteht, diese noch festgehalten werden dürfe oder nicht, bereits in negativem Sinne entschieden. Es scheint uns nun aber,.'der h. Bundesrath habe sich die Konsequenzen seiner Auffassung, wie er sie in den beiden Kekursfällen von Basel und Zürich formulirt, doch nicht ganz klar gemacht; denn wie wir schon am Schlüsse des vorigen Abschnittes ausführten, sobald man das Prinzip der Gewerbefreiheit auch auf die Apotheken anwendet, so muss nicht bloss die Limitation der Zahl als unzulässig erklärt werden, sondern es müssen auch alle andern Schranken und Yorschriften für die Ausübung des pharmazeutischen Berufes fallen. Wir fassen also das Ergebniss des dritten Theils unserer Untersuchung folgendermaassen zusammen: In den verschiedenen Entscheidungen der Bundesbehörden über Anwendung der Art. 31 und 33 der Bundesverfassung finden sich geivisse Widersprüche und Unklarheiten mit Bezug auf die Stellung der wissenschaftlichen Berufsarten und mit Bezug auf die Kompetenz der Kantone, für einstweilen durch ihre Gesetzgebung die Verhältnisse zti reguliren. Hinsichtlich der Apotheker hält der Bundesrath dafür, die Ausübung auch ihres Berufes falle unter den Grundsatz der Handels- und Geiverbe- freiheii. Wäre diess richtig, so müsste die Limitation in der Zahl der Apotheken, da wo sie noch besteht, dahinfallen. Der Bundesrath hat sich aber die Konsequenzen seines Standpunktes ivöhl kaum völlig klar gemacht. Ist nämlich das Prinzip der Gewerbefreiheit auch auf den Apothekerberuf unbedingt anwendbar, — tvas wir zwar im zweiten Theil als unrichtig glauben nachgewiesen zu haben, — dann fällt nicht bloss die Limitation dahin, wie sie noch in den Medizinalgesetzgebungen mehrerer Kantone enthalten ist, sondern es müssen auch alle andern Schranken für die Ausübung der Pharmacie aufgehoben werden. Diess stünde nicht bloss im Widerspruch mit den kantonalen Apothekerordnungen, die bis zum Erlass eines allgemeinen schweizerischen Gesetzes in Kraft bestehen, sondern es wäre auch dem Geiste der Bundesverfassung und Bundesgesetsung nicht konform, welche allgemeine, sanitätspolizeiliche Anordnungen, theils direkt erwähnt, theils voraussieht und welche die Apotheker unter den Begriff „Medizinalpersonen“ subsumirt! Da überhaupt von einer festen und klar durchdachten Praxis in unserer Materie nicht gesprochen werden kann, so ist es in hohem Grade zu be- grüssen, dass die h. Bundesversammlung nun Gelegenheit hat, die vorliegende Frage in Würdigung aller Momente zu prüfen und zu entscheiden. 25 IY. Charakter der Limitation, Standpunkt der Gesetzgebung auswärtiger Staaten. Zum Schlüsse wollen wir hei unserer keineswegs leichten Aufgabe noch das Wesen der Limitation der Apothekenzahl näher prüfen. Man wird uns vielleicht entgegenhalten, wenn auch im Uehrigen Beschränkungen in der Ausübung des pharmazeutischen Berufes nach den kantonalen Gesetzgebungen zulässig seien und wenn man auch das Prinzip der Handels- und Gewerbefreiheit hei diesem Beruf gar nicht unbedingt zur Anwendung bringen wolle, so sei doch die Limitation unzulässig; denn sie enthalte ein Privilegium zu Gunsten bestehender Apotheken. Wäre dem in der That so, dann wäre wohl eine solche Beschränkung mit dem Wortlaut und mit dem Geiste der Bundesverfassung kaum vereinbar. Durch die Freigebung der Errichtung neuer Apotheken würden zwar die Inhaber der bisherigen Apotheken und auch deren allfällige hypothekarische Gläubiger in ihren Privatinteressen schwer geschädigt; allein es könnte diess nur dann in Betracht fallen, wenn diese Apotheker über Yerletzung wohlerworbener Eechte sich beklagen und den Staat gerichtlich zur Entschädigung anhalten könnten. Davon kann aber wohl kaum die Bede sein; denn wenn die Freigebung durch die Bundesverfassung vorgeschrieben ist, müssten sich die Apotheker ebenso unterziehen, wie Konzessionswirthe es sich gefallen lassen mussten, dass neue Wirthschaften in Menge errichtet wurden. (Richtig wäre es in diesem Falle immerhin, dass die Umänderung nicht sofort einträte, sondern durch Uebergangshestimmungen für eine gewisse Ausgleichung der Interessen gesorgt würde. Das haben auch die Basler Apotheker mit vollem Rechte verlangt, der Bundesrath ist aber nicht darauf eingetreten). Die Frage ist also die: „schafft die Limitation irgendwelche unzulässige Vorrechte oder ist sie ein Gebot einer richtigen und weisen Medizinalpolizei“ ? Die Vertheidiger der Limitation berufen sich wohl mit Recht darauf, dass es bei diesem System dem Apotheker weit eher ermöglicht werde, seinen Beruf gewissenhaft auszuüben, dass er dagegen bei der absoluten Freigebung, also durch erdrückende Konkurrenz genöthigt werde, auch auf andere Erwerbsmittel zu sinnen, um nur überhaupt existiren zu können, dass man ihm nicht mehr vorschreiben dürfe, alle auch selten begehrte Medikamente in guter Qualität auf Lager zu halten, und dass namentlich in den grossen Städten die Gefahr des Geheimmittel-Vertriebs entstehe. 26 Kann diesen Gefahren auch ohne Limitation vorgebeugt werden ? Diess ist eine der wichtigsten und schwierigsten Fragen auf dem Gebiete der öffentlichen Gesundheitspflege. Es knüpft sich an die Art ihrer Beantwortung eine Reihe von Konsequenzen, die der Laie nicht vollständig übersehen kann. Eine Lösung dieses Problems müssen wir den eigentlichen Fachmännern insbesondere den Aerzten überlassen und begnügen uns hier mit dem Hinweis auf die absolute Unvereinbarkeit pharmazeutischer Gewerbefreiheit im Sinne unbeschränkter Konkurrenz mit der Quantität und Qualität von Vorschriften und Beschränkungen, wie sie für das Apothekerwesen der Sicherheit und des öffentlichen Wohles wegen geboten erscheinen. Es ist kaum daran zu zweifeln, dass im Falle einer Konsultation des schweizerischen Medizinalpersonals die medizinischen Fakultäten, sowie die praktischen Aerzte unsers Landes sich mit überwiegender Mehrheit für die sanitätspolizeiliche Berechtigung und für die Zweckmässigkeit eines rationellen Systems der Apotheken-Limitation aussprechen werden. Vom juristischen Standpunkte aus können wir zur Beleuchtung dieser Frage Einiges beitragen, wenn wir auf die Gesetzgebung der andern Staaten einen Blick werfen. Die Schweiz zeigt auch hier wieder in den einzelnen kantonalen Gesetzgebungen die möglichsten Verschiedenheiten. ln acht Schweizerkantonen wird in präziser Weise statuirt, dass die Bewilligung zur Errichtung und Verlegung von Apotheken erst nach einer sanitätspolizeilichen Besichtigung und Begutachtung der betreffenden Lokalität ertheilt werden soll und in fünf Kantonen der Schweiz ist überdiess in den noch in Kraft bestehenden Medizinalgesetzen eine Limitation der Zahl der Apotheken in der Weise vorgesehen und bis jetzt gehandhabt, dass zunächst eine amtliche Untersuchung des Bedürfnisses nach JSTeuerrichtung einer Apotheke in der betreffenden Ortschaft stattzufinden hat, worauf hin nach dem Gutachten der zuständigen Behörde das betreffende Gesuch entweder abgewiesen oder aber eine in den meisten Fällen auf die Person lautende Konzession zur Errichtung und zum Betrieb einer öffentlichen Apotheke ertheilt wird. In diesem Falle befinden sich zur Zeit noch Zürich, Bern, Freiburg, Aargau und Tessin, und es tritt dazu in gewissem Sinne noch Basel- Stadt, in dessen Gesetzgebung zwar keine speziellen Bestimmungen über Limitation existiren, wo aber dieser Modus procedendi übungsgemäss bis in die neueste Zeit d. h. bis zu dem bereits erwähnten bundesräthlichen Rekursal-Entscheid von 1875 bestand. Es steht somit in den erwähnten Kantonen faktisch die Apothekenzahl in einem bestimmten Verhältniss zur Bevölkerungszahl. Allerdings kennt die Mehrzahl der Kantone und namentlich die fran- 1 - 27 - zösische Schweiz die Limitation nicht oder nicht mehr; allein es ist zu beachten, dass die Kantone der ersten Gruppe zugleich die grössten Städte der Schweiz (mit Ausnahme von Genf) in sich schliessen, *) und dass hier überhaupt eine normale, theilweise geradezu vortreffliche Medizinalpolizei gehandhabt wird. Ob die Kantone der zweiten Gruppe mit ihrem System sich besser befinden, wäre noch zu untersuchen. Was die auswärtigen Staaten anbetrifft, so gilt das Limitationssystem im deutschen Reiche (ohne Eisass und Lothringen) und in der österreichischungarischen Monarchie, in Schweden, Dänemark, Norwegen, ebenso in Russland. Phöbus in seiner Schrift „Beiträge zur Würdigung der heutigen Lebensverhältnisse der Pharmacie, Giessen 1873“ bezeichnet diese Staaten als diejenigen, welche die oberste Stufe in der pharmazeutischen Gesetzgebung einnehmen. Hinsichtlich der Limitation in Deutschland ist hervorzuheben, dass das früher in einzelnen deutschen Ländern existirende System weitgehender Realprivilegien für Apotheken, welches namentlich den Uebelstand abnormer Preissteigerung der Geschäfte mit sich führt und daher als abschreckendes Beispiel zitirt wird, sich sehr weit unterscheidet von einer rationellen und liberal gehandhabten Beschränkung der Apothekenzahl. ^ Eine solche hat lange genug in Zürich, Bern und Basel bestanden, ohne dass unseres Wissens je Uebelstände signalisirt worden wären. Dagegen gilt die Limitation nicht in Frankreich, England und Spanien. In Italien ist die Sache noch nicht abgeklärt. Von früher besteht dort in dem grössten Theile des Reiches eine für die verschiedenen Provinzen verschieden starke und verschieden normirte staatliche Beschränkung der Apothekenzahl, in Toskana und Modena dagegen die Nichtbeschränkung. Man ist beschäftigt, die Bedingungen des Apothekenbetriebes für das ganze Königreich zu normiren; einstweilen ist diess noch nicht erfolgt. Sehr bedeutende Autoritäten haben sich dort pro und contra geäussert. Ein hervorragender italienischer Jurist, Dr. G. B. Benvenuti in Florenz, hat unter dem Titel: »La condizione giuridica del farmacista«, Firenze 1879, ein interessantes Buch geschrieben, worin er die ganze rechtliche Stellung der Apotheken und der Staatslcontrole mit Bezug auf sein Vaterland eingehend untersucht. Bei der Frage der Limitation plaidirt er eifrig für die absolute Freigebung. Es hat uns aber bei aufmerksamer und unbefangener Lektüre dieser Schrift scheinen wollen, dass in derselben mehr Gründe für f* als gegen die Limitation angeführt sind. Das Hauptmoment des Verfassers besteht darin, dass in der Bildung und dem ehrenhaften Charakter des Apothekers die beste Gewähr dafür *) Yergl. Verhältnisse der Pharmacie in der Schweiz, S. 18 und 19 und insbe- besondere Tabelle III. 28 liege, dass er die Freiheit nicht missbrauche, dass also die Gefahren von Charlatanismus, von nicht mit der nöthigen Sorgfalt bereiteten Arzneien, von Geheimmitteln u. s. f. für das Publikum gar nicht entstehen. Auf jene ethischen Momente und nicht auf staatliche Maassnahmen solle man abstellen. Es ist diess ein sehr erhabener, idealer Standpunkt; aber für das wirkliche Lehen dürfte er doch unhaltbar sein. Der Gesetzgeber hat die Menschen zu berücksichtigen, wie sie wirklich sind, und nicht, wie sie sein sollen. Mit Recht bemerkt ein berühmter französischer Pharmazeut, Dor- vault: »Man muss den Apotheker nicht in einen Konflikt zwischen seinem Interesse und seinem Gewissen bringen.« Italien kann jedenfalls nicht angerufen werden von Seite der Ver- theidiger der absoluten Freigebung des pharmazeutischen Berufes; denn der dortige pharmazeutische Kongress sprach sich mit Mehrheit für die Limitation aus und äusserte sich in einer Eingabe an den Senat, als es sich um Berathschlagung des Entwurfes eines allgemeinen Codice sanitario für das ganze Reich handelte, folgendermassen: *) »Nel sostenere questo congresso farmaceutico la limitazione del libero esercizio della farmacia si appoggia essenzialmente sopra la sfavorevole prova che la libertä d’ esercizio ha fatto non solo in quelle parti d’ Italia, dove fu applicata, ma eziandio in quei paesi d’Europa, dove la si volle introdurre; mentri i governi d’Austria, die Germania, di Russia e di Spagna **) riconoscendo la necessitä della limitazione dell’ esercizio della farmacia arrecavano grande onore e decoro alla professione stessa e utilitä non duhhia al bene pubblico. »I Farmacisti non domandono un protezionismo ed un privilegio ma sebbene intendono dimostrare: che la limitazione del loro esercizio, mentre mantiene rispettati i diritti gia acquistati in virtü delle Leggi statuite, ha ancora di mira di garantire la pubblica salute la quäle un legislatore deve proteggere nel bene generale. E poichä i fatti sui quali i farmacisti appoggiano la loro domanda, sembra loro che debhano risultare evidenti da uno studio accurato delle condizioni delle farmacie in Italia, insistono nella domanda, che il Senato prima di passare alla votazione dell’ articolo 46 del nuovo codice sanitario proponga al Ministero che venga fatta una Commissione che promuova una inchiesta e che studi quäle sistema sia preferibile fra la libertä e la limitazione del esercizio.« Es verlangt dieses Desiderat genau dasjenige, was auch der Schweiz. Apotheker-Verein in seiner oben citirten Schrift über einheitliche Gestaltung *) Benvenuti a. a. 0. pag. 76 und 77. **) Irrthümlich ist hier Spanien angeführt, und hätten richtiger noch die skandinavischen Staaten zitirt werden können. 29 des Apothekerwesens in der Schweiz postulirt, nämlich objektive Prüfung des für unser Land passenden Systems der Errichtung von Apotheken durch competente Collegien. Wie in Italien die Erage noch eine unabgeklärte ist, so wird man sich auch hüten müssen, Frankreich als Argument gegen die Limitation anzu- führen. In den Jahren 1846/1847 hat der Conseil d’etat mittelst eines der Pairs-Kammer übergebenen Gesetzesentwurfs, durch die Beschränkung der Apothekenzahl, Beschränkung illegitimer Konkurrenzen, Verbot der Annoncen u. s. w., die Pharmacie auf die oberste Stufe zu heben versucht. *) Dieser Entwurf blieb aber leider Embryo, und auch später haben die Bemühungen der einsichtsvollsten französischen Pharmazeuten, so z. B. des Congresses der französischen Apotheker zu Strassburg 1864, nicht vermocht, von der Staatsregierung eine erhebliche Besserung des Pharmacie-Betriebes zu erwirken, es sei denn, dass die gegenwärtig in Berathung befindliche neue Apotheken-Ordnung zu günstigeren Verhältnissen führe. Was den Kongress in Strassburg anbetrifft, so können wir uns nicht enthalten, folgende Worte**) anzuführen, welche auf Deutschland Bezug haben: »Si nous jetons un regard sur la pharmacie europeenne, nous la voyons digne, instruite, estimee et offrant des garanties serieuses aux populations malades dans les contrees, oü eile est privilegiee, oü eile est limitee comme en Allemagne. Dans ce pays, le pharmacien, assure de trouver dans l’exercice de sa profession une juste remuneration de ses etudes, de ses travaux, au lieu de passer son temps ä defendre sa recolte contre les en- vahisseurs, au lieu de faire porter sur la qualite du produit la baisse de ses prix, que lui impose la concurrence, reporte toute ses pensees sur la bonne preparation de ses medicaments, et ses loisirs sont consacres ä l’amelioration de son art. Pharmacien et public, tous les deux gagnent ä cet etat de choses.« Wenn die Kachtheile der Illimitation in Frankreich vielleicht weniger grell zu Tage treten als anderswo, so mag der Grund darin liegen, dass im Uebrigen die Staatskontrole über die Apotheken sehr strenge gehand- habt wird. Am allerwenigsten aber wird man sich auf England berufen dürfen. Dort wurde in gänzlicher Verkennung der wissenschaftlichen Bedeutung und Würde der Pharmacie dieselbe bis in die neueste Zeit als ein gewöhnliches Krämergeschäft betrachtet. Erst durch den Pharmacy Act von 1868 wurden Staatsprüfungen verlangt und der Giftverkauf streng geregelt. *) S. Dorvault, la pharmacie frangaise en presence de ses reformes. 1865. **) A. Frickinger, Das Apothekenwesen in Bayern. Nördlingen 1868, S. 40. 30 Diese legislatorischen Thatsachen, die wir hier einfach anführen, ohne selbst ein Urtheil zu fällen in einer Frage, zu deren Lösung der Jurist nicht kompetent ist, dürften denn doch zur Genüge beweisen, dass die Limitation der Zahl der Apotheken einen Kernpunkt bildet in der Regelung des Sanitätswesens, und dass, wenn eine Gesetzgebung dieselbe aufstellt, sie diess thut, um dem Publikum gewisse sanitarische Garantien zu gewähren, nicht aber um für einen Stand oder für einzelne Mitglieder desselben Vorrechte zu schaffen. Diese Frage der Limitation lässt sich nicht, wie der Bundesrath gethan hat, mit einem Federstrich abthun. Sie ist der sorgfältigsten Erwägung von Seite der Bundesversammlung würdig und bedürftig, und selbst wenn diese letztere den Rekurs des zürcherischen Regierungsrathes abwiese und also die bisherige Praxis des Bundesrathes — denn mehr als eine Praxis ist es nicht — gutheissen würde, so wird man bei einer spätem Berathung eines eidgenössischen Medizinalgesetzes auf diese Frage zurückkommen müssen und zurückgreifen dürfen, und wir möchten hier schon expressis verbis dieses Recht den zürcherischen Apothekern und ihren gleichgesinnten schweizerischen Kollegen wahren. An diese Aufgabe einer eidgenössischen Medizinalgesetzgebung muss aber die Bundesversammlung so wie so — mag der Entscheid in Sachen Sauter ausfallen wie er wolle — und zwar je bälder je besser herantreten. Denn wird der Rekurs abgewiesen, so ist damit die Sache nicht erledigt; umgekehrt, wird der Rekurs gutgeheissen, also der Entscheid des zürcherischen Regierungsrathes bestätigt, so kann auch der früher Basel gegenüber gefällte Entscheid nicht festgehalten werden, und es tritt gerade, weil die Bundesversammlung alsdann die Limitation für zulässig erklärt, ein neuer Rechtsboden in Kraft, der einheitlich und gleichmässig für die ganze Schweiz festgestellt werden muss. Mögen die schweizerischen Behörden, welche berufen sind unsere Frage zu entscheiden, auch hier sich von dem alten goldenen Spruch leiten lassen: „Salus publica suprema lex esto !“ Der letzte Theil unserer Untersuchung ergibt folgendes Resultat: Die Bundesversammlung kann und darf die Frage der Zulässigkeit der Limitation nicht einfach von der Hand iveisen. Sie gehört zu den schwierigsten, aber auch wichtigsten auf dem Gebiet der Medizinalpolizei und Hygieine. Diejenigen Staaten, welche in ihrer Gesetzgebung die Limitation der Apothekenzahl festsetzen, denken nicht daran, diese Schranke zu beseitigen und zeigen uns das Bild einer musterhaften pharmazeutischen Ordnung; umgekehrt in denjenigen Staaten, wo die Limitation nicht besteht, wird sie vielfach und von kompetenter Seite gewünscht und befürwortet. Da gerade mit Bezug auf die Errichtung einer neuen Apotheke in 81 den einzelnen Schweizer Kantonen ganz verschiedene Grundsätze gelten, so ist auch aus diesem Grunde der Erlass einer eidgenössischen Apotheker- Ordnung im höchsten Grade wünschenswerth. Aus all dem oben Gesagten, insbesondere aus den in Nr. II und III entwickelten Gründen gebt daher die Pechtsüberzeugung des Unterzeichneten dahin: Es sei der Rekurs des h. Regienmgsrathes des Standes Zürich in Sachen A. Sauter gutzuheissen, der bundesräthliche Entscheid vom 28. Juni demgemäss aufzuheben und überhaupt bis zum Erlass einer allgemeinen schioeizerischen Apotheker-Ordnung das Zürcher Medizinalgesetz vom Jahr 1854 in allen seinen Theilen als noch in Kraft bestehend zu betrachten. Zürich, September 1881. Prof. A. v. Orelli.